Plenário – Virtual
17/04/2026 a 28/04/2026
Tema: Inconstitucionalidade do Convênio – ICMS nº 60/2007 que autorizou a concessão de isenção do ICMS relativo à parcela da subvenção da tarifa de energia elétrica aos consumidores de baixa renda.
ADI 3973 – DEMOCRATAS – Relator: Ministro Luiz Fux.
O Plenário do Supremo Tribunal Federal retomará, em sessão virtual, o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade que questiona a validade do Convênio ICMS nº 60/2007, editado pelo Conselho Nacional de Política Fazendária. A controvérsia envolve a possibilidade de incidência do ICMS sobre valores relacionados à subvenção tarifária concedida a consumidores de energia elétrica de baixa renda.
O convênio impugnado autorizou os Estados da Bahia e de Rondônia a conceder isenção do ICMS incidente sobre a parcela da subvenção da tarifa de energia elétrica instituída pela Lei nº 10.604/2002. Essa subvenção tem como finalidade reduzir o custo da energia para consumidores enquadrados na subclasse residencial de baixa renda, funcionando como mecanismo de política pública voltado à modicidade tarifária.
Na ação, o partido Democratas (DEM) sustenta que o convênio, ao permitir a tributação indireta dessa parcela subvencionada, viola princípios constitucionais tributários, especialmente os da capacidade contributiva, da isonomia e da vedação ao confisco. Argumenta-se que a inclusão da subvenção na base de cálculo do ICMS implicaria, na prática, a cobrança de imposto sobre valores que não correspondem ao preço efetivamente pago pelo consumidor, onerando justamente a população mais vulnerável.
Esse entendimento também é reforçado por manifestações constantes nos autos, como a da Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (ABRADEE). A entidade sustenta que a base de cálculo do ICMS sobre energia elétrica deve corresponder exclusivamente ao valor da operação efetivamente realizada, isto é, ao preço pago pelo consumidor final, não sendo juridicamente possível incluir valores decorrentes de subvenções públicas, que possuem natureza distinta e decorrem de relação jurídica diversa entre o Poder Público e as concessionárias. Segundo essa linha argumentativa, a inclusão da subvenção na base de cálculo desvirtua a materialidade do tributo e compromete a lógica constitucional do ICMS.
Por outro lado, o parecer da Procuradoria-Geral da República posiciona-se pela improcedência do pedido. O órgão entende que não há violação aos princípios constitucionais invocados, uma vez que o contribuinte do ICMS é a concessionária de energia elétrica, e não o consumidor final. Assim, não haveria prejuízo direto à capacidade contributiva dos consumidores de baixa renda, nem afronta à isonomia ou à vedação ao confisco. O parecer também ressalta que a sistemática do convênio não altera a estrutura do tributo, tampouco transfere, de forma indevida, o ônus tributário.
Iniciado o julgamento em agosto de 2025, o relator, ministro Luiz Fux, proferiu voto pela procedência do pedido, reconhecendo a inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, da cláusula primeira do Convênio ICMS nº 60/2007. Em sua fundamentação, o ministro destacou que a subvenção econômica instituída pela União possui natureza distinta do preço da operação de fornecimento de energia elétrica, consistindo em mecanismo de recomposição econômica das concessionárias e de redução tarifária ao consumidor. Assim, entendeu que tais valores não podem ser incorporados à base de cálculo do ICMS, sob pena de alargamento indevido da materialidade do tributo.
O relator também enfatizou que admitir a incidência do ICMS sobre a parcela subvencionada implicaria esvaziar a finalidade da política pública instituída pela Lei nº 10.604/2002, uma vez que o benefício concedido aos consumidores de baixa renda seria parcialmente neutralizado pela tributação. Nessa linha, o voto aponta para a necessidade de interpretação conforme a Constituição, a fim de afastar qualquer leitura do convênio que autorize a tributação da subvenção, preservando a coerência do sistema tributário com os princípios da capacidade contributiva e da justiça fiscal.
Ao acompanhar o relator, o ministro Cristiano Zanin apresentou voto-vista que, embora convergente no resultado, desenvolve fundamentação própria. O ministro ressaltou a importância de delimitar corretamente a base de cálculo do ICMS à luz da Constituição e da legislação complementar, destacando que o imposto deve incidir exclusivamente sobre o valor da operação mercantil efetivamente realizada. Para ele, a subvenção não integra essa operação, pois decorre de relação jurídica autônoma entre o Poder Público e as concessionárias de energia elétrica, não se confundindo com o preço pago pelo consumidor.
Além disso, o ministro enfatizou que a inclusão da subvenção na base de cálculo do ICMS comprometeria a neutralidade e a coerência do sistema tributário, ao permitir a incidência do imposto sobre grandezas que não representam circulação de riqueza em sentido jurídico-tributário. Também destacou que tal interpretação poderia gerar distorções regressivas, ao impactar negativamente consumidores de menor capacidade econômica, em aparente descompasso com os objetivos constitucionais de redução das desigualdades sociais.
O julgamento será retomado com o voto-vista do ministro Flávio Dino.
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