Tema: Definir se há legitimidade dos terceiros destinatários de contribuições para integrar o polo passivo de ação judicial em que se discute a relação jurídico-tributária e/ou repetição de indébito entre o contribuinte e a União ou as suas Autarquias – Tema 1275 dos recursos repetitivos.
EREsp 1793915 RJ – SENAI x KRISTYLCUX INDUSTRIA E COMERCIO DE ROUPAS LTDA.
Relator: Ministro Marco Aurélio Bellizze.
Julgamento conjunto: EREsp 1997816 RJ; REsp 2034824 RJ; REsp 2170082 SP; REsp 2170092 SP
STJ inicia julgamento de tema repetitivo com voto afastando a legitimidade de entidades do Sistema S para integrar ações tributárias entre contribuinte e União
A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça iniciou o julgamento do Tema 1275 dos recursos repetitivos e, em voto apresentado pelo relator, ministro Marco Aurélio Bellizze, sinalizou entendimento no sentido de que as entidades destinatárias de contribuições parafiscais, como o SENAI, não possuem legitimidade para integrar o polo passivo de ações judiciais que discutem a relação jurídico-tributária entre contribuintes e a União, nem para promover diretamente a cobrança dessas contribuições quando inexistir delegação legal de capacidade tributária ativa. O julgamento foi suspenso após pedido de vista do ministro Paulo Sérgio Domingues.
A controvérsia submetida à sistemática dos recursos repetitivos diz respeito à definição da legitimidade de entidades do chamado Sistema S para participar de demandas judiciais que discutem a exigibilidade ou a repetição de indébito de contribuições parafiscais cuja arrecadação está vinculada à folha de salários. O debate envolve a possibilidade de constituir e cobrar contribuições destinadas à entidade, inclusive o adicional previsto em legislação específica.
Ao apresentar o voto, o relator destacou inicialmente a natureza jurídica dos serviços sociais autônomos, que são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas com autorização legal para desenvolver atividades de interesse público voltadas ao fomento, assistência e capacitação de determinadas categorias sociais ou profissionais. Embora desempenhem atividades privadas de interesse coletivo, essas entidades são financiadas por contribuições parafiscais instituídas pela União, cujo produto é destinado ao custeio de suas finalidades institucionais. Segundo o ministro Marco Aurélio Bellizze, a Constituição Federal atribui à União competência para instituir contribuições sociais e contribuições de intervenção no domínio econômico destinadas a tais entidades. Exemplos são as contribuições direcionadas ao SENAI, SESI, SENAC e SESC, recepcionadas pelo artigo 240 da Constituição, bem como as contribuições destinadas ao SEBRAE, à Apex Brasil e à ABDI, instituídas com fundamento no artigo 149 da Carta Magna.
O relator enfatizou que o princípio da legalidade tributária exige que todos os elementos da norma tributária estejam definidos em lei, incluindo a identificação do sujeito ativo da obrigação tributária, que é o titular da chamada capacidade tributária ativa. Essa capacidade corresponde à aptidão para fiscalizar, arrecadar e exigir judicialmente o tributo. Nesse contexto, explicou que a União, como ente competente para instituir o tributo, pode exercer diretamente essa capacidade ou delegá-la a outro ente público ou privado mediante previsão legal, fenômeno caracterizado como parafiscalidade. Historicamente, as contribuições destinadas a entidades do Sistema S constituíam exemplo típico dessa delegação, pois muitas vezes eram arrecadadas diretamente pelas próprias entidades.
Contudo, o relator observou que esse cenário sofreu alteração significativa com a edição da Lei 11.457/2007, que reorganizou a administração tributária federal e atribuiu à União, por meio da Receita Federal do Brasil, a competência para arrecadar, fiscalizar, cobrar e recolher as contribuições destinadas a terceiros cuja base de cálculo seja a mesma da contribuição previdenciária patronal, isto é, a folha de salários. No entendimento do ministro, essa alteração normativa retirou das entidades destinatárias a aptidão para exercer diretamente atividades de fiscalização e arrecadação dessas contribuições, mantendo-se apenas a destinação do produto arrecadado. Assim, as entidades passaram a figurar apenas como beneficiárias dos valores recolhidos, sem exercer a titularidade do crédito tributário.
A partir dessa premissa, o relator concluiu que os dispositivos infralegais invocados pelo SENAI, como o artigo 50 do Decreto 49.462 e o artigo 10 do Decreto 60.466, não são suficientes para fundamentar a legitimidade da entidade para arrecadar ou exigir judicialmente as contribuições que lhe são destinadas. De acordo com o voto, esses atos normativos foram superados por normas posteriores e se tornaram incompatíveis com o sistema arrecadatório instituído pela Lei 11.457/2007.
O ministro ressaltou ainda que, conforme o artigo 142 do Código Tributário Nacional, compete ao auditor fiscal da Receita Federal proceder ao lançamento do crédito tributário, atividade administrativa vinculada que não pode ser exercida por prepostos de entidades privadas sem previsão legal expressa. Dessa forma, também não seria possível legitimar a atuação das entidades por meio de convênios administrativos ou instruções normativas.
Com base nessas premissas, o relator propôs a fixação de tese segundo a qual, sob a égide da Lei 11.457/2007, o terceiro destinatário de contribuições parafiscais cuja base de cálculo coincida com a da contribuição previdenciária patronal não possui, em regra, aptidão para fiscalizar ou arrecadar diretamente tais tributos nem legitimidade ativa para promover ações de cobrança. A exceção somente seria possível se houvesse delegação expressa de capacidade tributária ativa prevista em lei.
Além disso, propôs tese complementar estabelecendo que as entidades que figuram apenas como destinatárias do produto das contribuições parafiscais não possuem legitimidade para integrar o polo passivo de ações que discutem a relação jurídico-tributária entre o contribuinte e a União, ainda que haja pedido de repetição de indébito. Nessas hipóteses, tais entidades possuem apenas interesse econômico reflexo, o que não autoriza sua participação no processo nem mesmo na condição de assistente simples.
Após a apresentação do voto, o ministro Paulo Sérgio Domingues pediu vista antecipada dos autos. O magistrado afirmou que possui algumas preocupações quanto à aplicação prática das teses propostas, especialmente porque os processos em análise envolvem ações de cobrança ajuizadas pelas próprias entidades do Sistema S e não mandados de segurança impetrados por contribuintes. Segundo ele, a discussão também abrange a legitimidade para a constituição administrativa do crédito tributário e a forma material de arrecadação dessas contribuições. O ministro observou que, na prática, muitas empresas realizavam o pagamento diretamente às entidades, procedimento que, em diversos casos, era aceito pela própria Receita Federal.
Nesse contexto, o magistrado destacou a possibilidade de que o entendimento proposto represente uma alteração significativa na realidade prática de arrecadação dessas contribuições. Por essa razão, levantou questionamentos sobre a eventual necessidade de modulação de efeitos da decisão, especialmente em relação aos pagamentos já realizados diretamente às entidades. O ministro alertou que, caso se reconheça que tais pagamentos foram feitos à pessoa errada ou que seriam indevidos, poderia surgir um cenário de multiplicação de pedidos de restituição ou de novas disputas judiciais. Por isso, considerou importante avaliar cuidadosamente as consequências práticas da tese a ser fixada.
O julgamento foi suspenso e será retomado após a devolução da vista, quando os demais ministros da Primeira Seção do STJ apresentarão seus votos sobre o Tema 1275 dos recursos repetitivos.
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