STF

Plenário – Virtual
31/10/2025 a 10/11/2025
Tema: Caráter confiscatório da “multa isolada” por descumprimento de obrigação acessória decorrente de dever instrumental – Tema 487 da Repercussão Geral.
RE 640452 – CENTRAIS ELÉTRICAS DO NORTE DO BRASIL S/A – ELETRONORTE x ESTADO DE RONDÔNIA – Relator: Ministro Roberto Barroso.

Os ministros do Supremo Tribunal Federal retomarão a apreciação do Tema 487 da repercussão geral, que trata do caráter confiscatório da multa isolada por descumprimento de obrigação acessória decorrente de dever instrumental. O recurso discute a constitucionalidade do art. 78, III, i, da Lei nº 688/1996, do Estado de Rondônia (legislação atualmente revogada), que prevê multa de 40% sobre o valor da operação quando ocorrer, entre outras hipóteses, o transporte de mercadoria sem documento fiscal.

Em seu voto de 2022, o ministro Roberto Barroso manifestou-se pela inconstitucionalidade do art. 78, III, i, da Lei nº 688/1996, do Estado de Rondônia, por considerar que a multa isolada não pode exceder 20% do tributo devido. Propôs a seguinte tese: “A multa isolada, em razão do descumprimento de obrigação acessória, não pode ser superior a 20% (vinte por cento) do valor do tributo devido, quando há obrigação principal subjacente, sob pena de confisco”.

Em junho de 2023, o ministro Dias Toffoli apresentou voto-vista divergente, destacando a inadequação do teto proposto pelo relator para a multa por descumprimento de dever instrumental. Segundo o ministro, limitar em 20% do tributo devido o valor das multas por descumprimento de dever instrumental é insuficiente para coibir infrações ou estimular os contribuintes a cumprirem a lei.

O ministro diferenciou a multa moratória, que decorre do não pagamento do tributo no prazo, das multas punitivas aplicadas em procedimento administrativo, como a multa isolada. Argumentou que não se pode equiparar a orientação da Corte sobre a razoabilidade da multa de 20% em casos de pagamento espontâneo em atraso com a situação das multas isoladas. Dessa forma, considerou muito baixo o teto de 20% proposto pelo relator.

Ressaltou que as multas por descumprimento de deveres instrumentais geralmente se relacionam à obrigação de fornecer informações à administração tributária, e que tal descumprimento pode ser extremamente prejudicial tanto para a arrecadação de receitas do Estado quanto para a livre concorrência. Por fim, propôs a fixação da seguinte tese para a repercussão geral:

“1. Havendo tributo ou crédito, a multa decorrente do descumprimento de dever instrumental estabelecida em percentual não pode ultrapassar 60% do valor do tributo ou do crédito vinculado, podendo chegar a 100% no caso de existência de circunstâncias agravantes.

2. Não havendo tributo ou crédito tributário vinculado, mas havendo valor de operação ou prestação vinculado à penalidade, a multa em questão não pode superar 20% do referido valor, podendo chegar a 30% no caso de existência de circunstâncias agravantes. Nessa hipótese, a multa aplicada isoladamente fica limitada, respectivamente, a 0,5% ou 1% do valor total da base de cálculo dos últimos 12 meses do tributo pertinente.
3. Na análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes, o aplicador das normas sancionatórias por descumprimento de deveres instrumentais pode considerar outros parâmetros qualitativos, tais como: adequação, necessidade, justa medida, princípio da insignificância e bis in idem.”

Propôs, ainda, a modulação dos efeitos da decisão para estabelecer que ela passe a produzir efeitos a partir da data da publicação da ata do julgamento do mérito, ficando ressalvadas as ações judiciais pendentes de conclusão até a mesma data.

Em 16/05/2025, o ministro Luís Roberto Barroso, relator do processo, apresentou voto estabelecendo critérios objetivos para a aplicação das penalidades. Em complemento ao seu voto inicial e após considerações do ministro Dias Toffoli, foram estabelecidas as seguintes teses por ele:

1. A multa isolada por descumprimento de obrigação acessória não pode ultrapassar 20% do valor do tributo ou crédito correlatos;
2. Nos casos sem tributo ou crédito diretamente vinculados, mas com possibilidade de estimativa da base de cálculo, o limite de 20% deve incidir sobre o valor do tributo ou crédito potenciais;
3. Dentro do limite máximo estabelecido, o legislador pode definir critérios de gradação da multa, incluindo agravantes ou atenuantes, respeitando os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Em observância ao complemento do voto apresentado pelo relator, o ministro Dias Toffoli realizou ajustes ao voto anteriormente oferecido, propondo as seguintes teses:

“1. Havendo tributo ou crédito, a multa decorrente do descumprimento de dever instrumental estabelecida em percentual não pode ultrapassar 60% do valor do tributo ou do crédito vinculado, podendo chegar a 100% no caso de existência de circunstâncias agravantes.

2. Não havendo tributo ou crédito tributário vinculado, mas havendo valor de operação ou prestação vinculado à penalidade, a multa em questão não pode superar 20% do referido valor, podendo chegar a 30% no caso de existência de circunstâncias agravantes. Nessa hipótese, a multa aplicada isoladamente fica limitada, respectivamente, a 0,5% ou 1% do valor total da base de cálculo dos últimos 12 meses do tributo pertinente.
3. Na aplicação da multa por descumprimento de deveres instrumentais, deve ser observado o princípio da consunção, e, na análise individualizada das circunstâncias agravantes e atenuantes, o aplicador das normas sancionatórias por descumprimento de deveres instrumentais pode considerar outros parâmetros qualitativos, tais como: adequação, necessidade, justa medida, princípio da insignificância e ne bis in idem”.

Propôs, por fim, a modulação dos efeitos da decisão para estabelecer que ela passe a produzir efeitos a partir da data da publicação da ata do julgamento do mérito. Ficam ressalvadas da modulação: (i) as ações judiciais e os processos administrativos pendentes de conclusão até a referida data; (ii) os fatos geradores ocorridos até a referida data em relação aos quais não tenha havido o pagamento de multa abrangida pelo presente tema de repercussão geral.

O ministro Edson Fachin acompanhou integralmente o voto do relator e, na sequência, pediu destaque o ministro Cristiano Zanin. No entanto, na sessão de 14/08/2025, o ministro relator efetuou a leitura do relatório e, após a realização das sustentações orais, suspendeu o julgamento, mencionando que o ministro Cristiano Zanin cancelou o pedido de destaque.

Em continuidade de julgamento, o ministro Cristiano Zanin acompanhou em parte os votos dos ministros Barroso e Dias Toffoli, mas divergiu quanto à possibilidade de fixação de um limite único e apriorístico para todas as multas isoladas. Para ele, as multas isoladas não constituem um grupo homogêneo, pois abrangem desde falhas meramente formais até infrações de maior gravidade, como irregularidades em operações de comércio exterior. Assim, considerou inadequada a tentativa de impor um teto uniforme de 20% para toda e qualquer situação.

Em sua proposta, estabeleceu que, nas hipóteses de circulação de mercadorias desacompanhadas de nota fiscal, a multa não deve ultrapassar 60% do valor do tributo efetivo ou potencial, podendo alcançar 100% em caso de agravantes. Quando não houver tributo ou crédito vinculado e não for possível estimar base de cálculo equivalente, a multa pode se basear no valor da operação, limitada a 20%, ou a 30% quando presentes agravantes. O ministro afastou a limitação adicional sugerida pela divergência, que relacionava a multa a um percentual da base de cálculo do tributo nos doze meses anteriores, por entender que esse critério seria impraticável em muitos casos e poderia gerar discriminação injustificada.

O ministro ressaltou que cabe ao legislador definir causas de agravamento ou atenuação, desde que respeitados os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, e que o controle judicial deve sempre poder afastar multas excessivas, ainda que dentro dos limites fixados. Também defendeu a aplicação do princípio da consunção, pelo qual uma infração mais abrangente deve absorver infrações menores a ela relacionadas, evitando punições cumulativas.

Por fim, o ministro destacou que a tese não se aplica a multas fixas (ad rem) e aderiu à proposta de modulação dos efeitos, para que a decisão produza efeitos apenas após a publicação da ata do julgamento, ressalvadas as ações judiciais e processos administrativos pendentes e as situações em que não houve pagamento da multa até a referida data.

Por sua vez, o ministro Alexandre de Moraes acompanhou integralmente o ministro Dias Toffoli, porém sem lançar voto escrito. Na sequência, pediu vista o ministro Flávio Dino, suspendendo a apreciação do feito.

Em 31/10/2025 o ministro Flávio Dino apresentou voto acompanhando a divergência inaugurada pelo ministro Dias Toffoli sem apresentar voto escrito. O julgamento está previsto para ser finalizado em 10/11/2025.

Clique e confira a íntegra do informativo: Velloza em Pauta