Tema: Aquisição compulsória de créditos de carbono ou cotas de fundos de investimento desses ativos.
ADI 7795 – CNSEG - Relator: Ministro Flávio Dino
STF invalida obrigação de seguradoras investirem compulsoriamente em créditos de carbono
O Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou procedente a ADI 7795 para declarar a inconstitucionalidade do artigo 56, caput e parágrafo único, da Lei nº 15.042/2024, tanto em sua redação original quanto na redação conferida pela Lei nº 15.076/2024. O dispositivo impunha às sociedades seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais a obrigação de destinar parcela mínima de suas reservas técnicas e provisões à aquisição de créditos de carbono ou de cotas de fundos de investimento lastreados nesses ativos.
A ação foi proposta pela Confederação Nacional das Empresas de Seguros Gerais, Previdência Privada e Vida, Saúde Suplementar e Capitalização (CNseg), que sustentou a existência de vícios formais e materiais na norma. Segundo a entidade, a legislação teria invadido matéria sujeita à reserva de lei complementar, além de impor restrições incompatíveis com os princípios da livre iniciativa, da livre concorrência, da proporcionalidade, da razoabilidade, da isonomia, da segurança jurídica e do princípio do poluidor-pagador.
Ao examinar a controvérsia, o relator, ministro Flávio Dino, afastou inicialmente as alegações de inconstitucionalidade formal. O ministro concluiu que a norma não tratava da estrutura do Sistema Financeiro Nacional nem disciplinava aspectos essenciais do regime de previdência complementar, matérias que demandariam lei complementar nos termos dos artigos 192 e 202 da Constituição Federal. Também não identificou irregularidades no processo legislativo, destacando que a Constituição não exige motivação específica para a apresentação de emendas parlamentares e que o trâmite legislativo observou as regras constitucionais aplicáveis.
No mérito, contudo, o relator reconheceu a existência de vícios materiais capazes de invalidar integralmente a disciplina legal. Em seu entendimento, a legislação utilizou como instrumento de financiamento da política climática um grupo de agentes econômicos que não possui relação direta com a emissão de gases de efeito estufa que se pretende combater. O voto destacou que as sociedades seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais foram escolhidos não por serem responsáveis por danos ambientais relevantes, mas essencialmente por administrarem grandes volumes de recursos financeiros sujeitos à regulação estatal.
Nesse contexto, o ministro entendeu que a norma afrontou o princípio da isonomia ao impor obrigação específica a determinados agentes econômicos sem demonstração de vínculo racional entre o fator de discriminação adotado e a finalidade ambiental pretendida. Na mesma linha, concluiu pela violação ao princípio do poluidor-pagador, uma vez que o ônus de fomentar o mercado de créditos de carbono foi transferido a entidades que não figuram entre as principais emissoras de gases de efeito estufa nem contribuem diretamente para o dano ambiental que a política pública buscava enfrentar.
O relator também considerou que a medida violou os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. Segundo consignado no voto, embora a Constituição permita a imposição de restrições à atividade econômica para a proteção do meio ambiente, não é legítimo eliminar espaços essenciais de autonomia empresarial. Para o ministro, a determinação legal de investimento compulsório em créditos de carbono retirou das entidades atingidas a possibilidade de avaliar, de acordo com suas políticas de investimento e com a natureza de suas obrigações, a conveniência e a adequação da alocação de recursos que garantem reservas técnicas e provisões destinadas à proteção de segurados e participantes.
Outro fundamento relevante para a declaração de inconstitucionalidade foi a ausência de proporcionalidade e razoabilidade da medida. O Supremo entendeu que não ficou demonstrada relação adequada entre o objetivo de redução das emissões de gases de efeito estufa e o mecanismo escolhido pelo legislador, consistente na imposição de investimentos compulsórios a agentes que não exercem atividade diretamente relacionada à geração das emissões combatidas. Além disso, a Corte observou que a medida poderia produzir impactos relevantes sobre a segurança e a gestão prudencial das reservas técnicas dessas instituições.
O Tribunal também atribuiu especial relevância à violação da segurança jurídica. O artigo 56 da Lei nº 15.042/2024 entrou em vigor sem período de adaptação e sem regras de transição, exigindo imediatamente a aquisição dos ativos ambientais. Para o STF, a alteração abrupta do regime de investimentos das entidades reguladas comprometeu a confiança legítima dos agentes econômicos e criou cenário de incerteza incompatível com a estabilidade exigida para a administração de reservas técnicas e provisões.
Em voto-vista, o ministro Cristiano Zanin acompanhou integralmente o relator. O ministro ressaltou que a obrigação de destinar, no mínimo, 0,5% das reservas técnicas e provisões à aquisição de créditos de carbono foi imposta sem vacatio legis e sem qualquer mecanismo gradual de implementação. Também enfatizou que os destinatários da norma não possuem vínculo direto com a atividade poluidora que justificaria a imposição do ônus econômico, circunstância que reforça a incompatibilidade da medida com os princípios da isonomia, do poluidor-pagador, da livre iniciativa e da proporcionalidade.
Com o julgamento, o STF consolidou o entendimento de que políticas públicas voltadas ao financiamento do mercado de carbono e à promoção da agenda climática devem observar limites constitucionais relacionados à liberdade econômica, à igualdade entre agentes econômicos, à proporcionalidade das medidas adotadas e à adequada distribuição dos ônus regulatórios. A decisão afasta a possibilidade de imposição de investimentos compulsórios em créditos de carbono às entidades integrantes do setor securitário e de previdência complementar aberta, preservando sua autonomia na gestão de reservas técnicas e provisões.
Tema: Constitucionalidade da contribuição social criada pelo art. 1º, II, da referida lei complementar, durante o período em que produziu efeitos – Tema 516 da repercussão geral.
RE 597315 – GREEN MATRIX SERVIÇOS – COOPERATIVA DE PROFISSIONAIS LTDA x UNIÃO – Relator: Ministro Roberto Barroso
STF reafirma constitucionalidade de contribuição previdenciária incidente sobre cooperativas de trabalho
Por unanimidade, o Supremo Tribunal Federal definiu que é constitucional a contribuição social instituída no art. 1º, II, da Lei Complementar nº 84/1996, a cargo das cooperativas de trabalho. O julgamento ocorreu no âmbito do Tema 516 da repercussão geral, oportunidade em que a Corte também promoveu importante ajuste na delimitação da controvérsia, esclarecendo que o caso não tratava da incidência da COFINS sobre atos cooperativos, mas da constitucionalidade da contribuição previdenciária instituída pela Lei Complementar nº 84/1996 durante o período em que esteve em vigor.
A controvérsia teve origem em recurso interposto por cooperativa de trabalho contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região que reconheceu a incidência da contribuição social prevista no art. 1º, II, da Lei Complementar nº 84/1996. O dispositivo estabelecia contribuição correspondente a 15% sobre o total das importâncias pagas, distribuídas ou creditadas pelas cooperativas a seus cooperados, a título de remuneração pelos serviços prestados a pessoas jurídicas por intermédio da própria cooperativa. A recorrente sustentava que a exação desconsiderava a natureza do ato cooperativo, afrontava o adequado tratamento tributário assegurado pelo art. 146, III, “c”, da Constituição Federal e violava os princípios da igualdade e da capacidade contributiva.
Em seu voto, o ministro Luís Roberto Barroso destacou que a redação originalmente atribuída ao Tema 516 induzia a equívoco ao mencionar a COFINS, uma vez que a matéria efetivamente discutida dizia respeito à contribuição previdenciária prevista na Lei Complementar nº 84/1996. Por essa razão, propôs a reformulação do tema para refletir adequadamente o objeto do recurso: a constitucionalidade da contribuição social criada pelo art. 1º, II, da referida lei complementar, durante o período em que produziu efeitos.
Ao analisar a evolução legislativa e constitucional da matéria, o relator observou que, à época da edição da Lei Complementar nº 84/1996, o texto original do art. 195 da Constituição limitava as contribuições sociais dos empregadores às hipóteses incidentes sobre folha de salários, faturamento e lucro. Nesse contexto, a instituição de nova fonte de custeio para a seguridade social dependia do exercício da competência residual da União, mediante lei complementar, nos termos dos arts. 195, § 4º, e 154, I, da Constituição. Segundo o ministro, a contribuição impugnada observou rigorosamente essas exigências constitucionais, razão pela qual não padecia de vício formal. O relator também diferenciou a contribuição objeto do julgamento daquela prevista posteriormente no art. 22, IV, da Lei nº 8.212/1991, introduzida pela Lei nº 9.876/1999 e declarada inconstitucional pelo STF no julgamento do RE 595838. Enquanto a contribuição analisada no Tema 516 incidia sobre valores pagos pelas próprias cooperativas aos seus cooperados, a exação posteriormente invalidada recaía sobre as empresas tomadoras dos serviços e tinha como base de cálculo o valor bruto da nota fiscal ou fatura, circunstância que levou a Corte a reconhecê-la como nova fonte de custeio instituída sem observância da reserva de lei complementar.
No mérito, o Supremo afastou a alegação de que o adequado tratamento tributário do ato cooperativo equivaleria a imunidade ou isenção tributária. O ministro relator ressaltou que a jurisprudência consolidada da Corte reconhece que o art. 146, III, “c”, da Constituição não impede a tributação das cooperativas nem estabelece regime de desoneração automática. Ao contrário, a norma constitucional apenas exige que a tributação respeite as peculiaridades do modelo cooperativista e não imponha tratamento mais gravoso ou discriminatório em comparação com outros agentes econômicos.
Segundo o relator, a contribuição prevista no art. 1º, II, da Lei Complementar nº 84/1996 não incidia propriamente sobre o ato cooperativo, mas sobre a sociedade cooperativa enquanto sujeito passivo da obrigação tributária. Além disso, a disciplina legal observava as características próprias do setor, uma vez que adotava alíquota de 15%, inferior à contribuição previdenciária patronal então exigida das empresas em geral sobre a folha de salários, cuja alíquota correspondia a 20%. Para o ministro, a legislação não submeteu as cooperativas a tratamento mais oneroso nem desconsiderou suas especificidades econômicas e organizacionais.
Outro aspecto relevante do julgamento foi a reafirmação do princípio da solidariedade como fundamento do financiamento da seguridade social. O relator destacou que o art. 195 da Constituição determina que toda a sociedade participe do custeio do sistema previdenciário e assistencial, não havendo qualquer exclusão constitucional das sociedades cooperativas desse dever. Nesse sentido, observou que os cooperados também são beneficiários da proteção social assegurada pelo sistema, o que legitima a sujeição das cooperativas ao recolhimento da contribuição.
Em voto-vista, o ministro Dias Toffoli acompanhou integralmente o relator. O ministro enfatizou que o adequado tratamento tributário assegurado às cooperativas não representa privilégio fiscal nem imunidade, mas apenas a necessidade de observância das peculiaridades do cooperativismo. Destacou ainda que a contribuição questionada respeitou essa diretriz constitucional ao estabelecer base de cálculo e alíquota adaptadas à realidade das cooperativas de trabalho, sem impor carga tributária superior àquela suportada por empresas em situações equivalentes.
Com a fixação da tese, o Supremo consolidou o entendimento de que a contribuição social prevista no art. 1º, II, da Lei Complementar nº 84/1996 foi constitucional durante todo o período de sua vigência.
