Tema: Extinção antecipada do PERSE em razão do atingimento do limite fiscal previsto na Lei nº 14.859/2024.
REsp 2277513 PR – SLAVIERO EMPREENDIMENTOS HOTELEIROS LTDA x FAZENDA NACIONAL – Relator: Ministro Gurgel de Faria.
A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça poderá analisar a legalidade da extinção antecipada do benefício fiscal instituído pelo Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos, PERSE, em razão do atingimento do limite de R$ 15 bilhões de custo fiscal estabelecido pela Lei nº 14.859/2024. A controvérsia envolve, principalmente, a definição sobre a aplicabilidade da proteção prevista no art. 178 do CTN ao PERSE, diante da alegação de que o benefício teria sido concedido por prazo certo e mediante condições onerosas, circunstância que impediria sua supressão antes do término originalmente estabelecido.
O benefício foi instituído com previsão de aplicação da alíquota zero de determinados tributos federais pelo prazo de 60 meses. Posteriormente, a Lei nº 14.859/2024 modificou a disciplina do programa e estabeleceu limite de R$ 15 bilhões para seu custo fiscal, determinando sua extinção no mês subsequente à demonstração, pelo Poder Executivo, de que esse montante havia sido atingido. Em março de 2025, a Receita Federal informou o atingimento do limite e, por meio do Ato Declaratório Executivo nº 2/2025, declarou extinto o benefício para os fatos geradores ocorridos a partir de abril daquele ano.
Ao apreciar a controvérsia, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região rejeitou a pretensão da empresa e considerou que o PERSE não instituiu propriamente uma isenção, mas redução a zero das alíquotas dos tributos abrangidos pelo programa. A partir dessa distinção, afastou a incidência do art. 178 do CTN, que disciplina expressamente as isenções concedidas por prazo certo e em função de determinadas condições. Para o TRF 4, a extinção antecipada representou o encerramento de uma renúncia fiscal submetida às condições estabelecidas pelo legislador, e não a revogação de uma isenção onerosa protegida pelo dispositivo do CTN.
O Tribunal também afastou a alegação de violação às anterioridades anual e nonagesimal, por compreender que a possibilidade de extinção do benefício em razão do atingimento do limite fiscal já havia sido estabelecida pela própria Lei nº 14.859/2024, publicada em maio daquele ano, cabendo ao ato da Receita Federal apenas declarar a ocorrência da condição prevista pelo legislador. Como o restabelecimento da tributação ocorreu somente em 2025, o Tribunal considerou respeitados os períodos de anterioridade aplicáveis. Nessa perspectiva, o Ato Declaratório Executivo nº 2/2025 teria natureza meramente declaratória e não constituiria o ato jurídico responsável pela supressão do benefício.
No recurso especial, a empresa questiona, inicialmente, a distinção entre isenção e redução de alíquota a zero para fins de incidência do art. 178 do CTN sustentando que, embora o dispositivo faça referência expressa à isenção, a proteção conferida aos benefícios concedidos por prazo certo e mediante determinadas condições não estaria restrita a essa técnica específica de desoneração tributária. A recorrente invoca precedentes do STJ nos quais a proteção relacionada à estabilidade de benefícios fiscais teria sido estendida a hipóteses de redução de alíquota a zero e sustenta que o elemento determinante deve ser a existência de prazo previamente estabelecido e de condições onerosas, e não a técnica legislativa utilizada para implementar a desoneração. Sob essa perspectiva, a extinção antecipada frustraria a confiança legítima do contribuinte na manutenção do regime pelo período originalmente assegurado.
Outro ponto em discussão se refere em definir se o PERSE pode ser caracterizado como benefício fiscal oneroso, já que a empresa sustenta que o programa não representou desoneração gratuita ou incondicionada, uma vez que foi instituído justamente em favor dos setores que suportaram os efeitos econômicos das restrições impostas durante a pandemia de Covid-19. No caso da hotelaria, argumenta que as empresas tiveram suas atividades interrompidas ou significativamente reduzidas e que a posterior concessão da alíquota zero foi concebida como medida destinada à recuperação econômica desses setores. A recorrente reconhece que essas restrições não decorreram de obrigações voluntariamente assumidas pelas empresas como contrapartida formal à concessão do benefício. Sustenta, contudo, que os ônus suportados durante a pandemia constituem condições materiais suficientes para caracterizar a onerosidade exigida pelo art. 178 do CTN.
Como reforço, invoca a redação da própria Lei nº 14.148/2021 após as alterações legislativas posteriores, que passou a fazer referência às “condições onerosas decorrentes da pandemia de Covid-19”. Para a empresa, o PERSE reuniria, assim, os dois elementos necessários à proteção pretendida, consistentes na existência de prazo certo, originalmente fixado em 60 meses, e de condições onerosas. Com esses fundamentos, requer o reconhecimento do direito à manutenção da alíquota zero até fevereiro de 2027 e à compensação dos valores que considera indevidamente recolhidos após a extinção antecipada do programa.
O Ministério Público Federal manifestou-se em sentido contrário, afirmando que o PERSE instituiu redução de alíquotas a zero, e não isenção tributária, razão pela qual a proteção prevista no art. 178 do CTN não impediria a posterior alteração ou extinção do benefício. O MPF também afasta a caracterização do PERSE como benefício fiscal oneroso, compreendendo que as perdas econômicas suportadas pelos setores atingidos pelas medidas adotadas durante a pandemia explicam a razão político-econômica para a criação do programa, mas não constituem juridicamente contrapartida imposta aos contribuintes como condição para sua fruição. Nessa perspectiva, seria necessário distinguir os requisitos de enquadramento no PERSE das condições onerosas propriamente ditas. A circunstância de a empresa pertencer a determinado setor econômico ou exercer atividade contemplada pelo programa não representaria, por si só, prestação, investimento ou sacrifício assumido em contrapartida à concessão da alíquota zero. O parecer também se apoia em precedente da Segunda Turma do STJ que reconheceu a legalidade da extinção antecipada do PERSE, sob o fundamento de que o programa estabeleceu redução de alíquotas a zero sem exigir contrapartidas específicas de seus beneficiários e, por isso, não configuraria benefício fiscal oneroso protegido pelo art. 178 do CTN.
Em julgamento que noticiamos recentemente, a Segunda Turma manteve essa orientação e reconheceu a legalidade da extinção antecipada do benefício após o atingimento do limite de R$ 15 bilhões de custo fiscal estabelecido pela Lei nº 14.859/2024.
Destacamos que a controvérsia poderá ser submetida ao rito dos recursos repetitivos, porquanto, em sessão virtual, a Primeira Seção analisará proposta de afetação do REsp 2261411 CE, no qual se discute se a extinção antecipada do PERSE em razão do atingimento do limite fiscal previsto na Lei nº 14.859/2024 configura revogação indevida do benefício, em violação ao art. 178 do CTN e aos princípios da anterioridade tributária e da segurança jurídica, ou se corresponde à implementação de condição resolutiva expressamente prevista em lei.
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