Da indevida inclusão da CBS e do IBS na base de cálculo do ICMS e ISS
1. Introdução e o vácuo normativo na reforma tributária
A Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 redesenharam o sistema tributário nacional ao instituírem a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e o Imposto Seletivo (IS).
O novo modelo prevê a extinção gradual do PIS, COFINS, ICMS e ISS até o ano de 2032.
Embora o objetivo primordial da reforma tenha sido a simplificação e a unificação do sistema, um vácuo normativo gerou um cenário de profunda insegurança em razão da ausência de previsão expressa quanto à exclusão da CBS e do IBS das bases de cálculo do ICMS e do ISS durante o período de transição.
Na redação original da PEC 45/19, havia disposição expressa proibindo que a CBS e o IBS integrassem as bases de cálculo do ICMS e do ISS. Contudo, essa ressalva foi suprimida no texto final (EC 132/23), abrindo margem para que os entes federativos adotem uma interpretação arrecadatória.
Este receio tem se materializado em respostas a consultas[¹] que confirmam a intenção dos estados e municípios de incluírem a CBS e o IBS nas bases de cálculo do ICMS e ISS.
2. Fundamentos jurídicos contra a base inflada
A eventual inclusão da CBS e do IBS na base do ICMS e ISS esbarra em robustos óbices jurídicos e jurisprudenciais.
Primeiramente, verifica-se a violação ao Princípio da Legalidade Tributária (artigo 150, I, da CF), pois não se pode permitir a exigência ou o aumento de tributos com base em presunções. Como não há dispositivo legal autorizando expressamente a inclusão da CBS e do IBS nas referidas bases de cálculo, interpretar o silêncio da lei como permissão equivale a instituir nova hipótese de incidência sem o devido respaldo legislativo.
Além disso, a medida afronta a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal (“STF”) no Tema 69. Ao julgar a exclusão do ICMS da base do PIS/COFINS, em linhas gerais, o STF sedimentou que tributo não representa faturamento ou receita própria do contribuinte, mas apenas um valor que transita no caixa com destinação ao Estado.
Assim, considerar a CBS e o IBS como receita própria para fins de tributação viola o princípio da vedação ao confisco e a noção de riqueza nova.
Essa tese será fortemente corroborada a partir da vigência do split payment, pois nesse modelo, no momento da compra e venda, a parcela referente à CBS e ao IBS é separada automaticamente e repassada aos entes arrecadadores (RFB e Comitê Gestor), sequer transitando pelo caixa do contribuinte.
Se nas razões de decidir do Tema 69, o trânsito contábil já afastava a natureza de receita, com o split payment torna-se ainda mais insustentável considerar tributos retidos como parte da disponibilidade econômica da empresa.
3. A Inércia legislativa e o alto impacto financeiro
Para tentar sanar essa insegurança, foi proposto o Projeto de Lei Complementar nº 16/2025 (PLP 16/25), que prevê expressamente a exclusão da CBS e do IBS das bases de cálculo do ICMS e ISS.
Todavia, ao analisarmos o cenário político e fiscal, existe uma baixíssima probabilidade de que uma solução legislativa sobrevenha a tempo do início da incidência dos novos tributos.
O silêncio dos entes federativos e o evidente apetite arrecadatório durante a transição indicam forte resistência à aprovação de projetos que reduzam a arrecadação.
Diante dessa inércia, o impacto para as empresas pode ser altamente relevante e danoso, pois a cobrança de ICMS e ISS sobre bases infladas pela CBS e IBS certamente gerará uma tributação em cascata durante anos, comprometendo seriamente o fluxo de caixa, encarecendo a precificação dos produtos e minando a competitividade corporativa.
4. Da possibilidade de discussão judicial
Considerando o iminente risco financeiro e a virtual impossibilidade de o Legislativo afastar expressamente a inclusão da CBS e do IBS das bases de cálculo do ICMS e ISS, nos parece razoável que a alternativa judicial se coloca como o único meio efetivo de proteção do contribuinte.
Portanto, torna-se imperioso o ajuizamento de ações preventivas contra estados e municípios antes do início da transição da reforma tributária.
A equipe de contencioso judicial tributário do Velloza Advogados Associados permanece à disposição para esclarecer eventuais dúvidas sobre o tema exposto.
[¹] Consulta de Contribuinte n° 20 de 10/02/2026 da Secretaria da Fazenda de Minas Gerais e Resposta à Consulta Tributária nº 32.931/2025 da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo que, basicamente, dispôs que a partir de 2027, a CBS e IBS devem compor as bases de cálculo do ICMS.
