Tema: Aquisição compulsória de créditos de carbono ou cotas de fundos de investimento desses ativos.
ADI 7795 – CNSEG - Relator: Ministro Flávio Dino
STF invalida obrigação de seguradoras investirem compulsoriamente em créditos de carbono
O Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, julgou procedente a ADI 7795 para declarar a inconstitucionalidade do artigo 56, caput e parágrafo único, da Lei nº 15.042/2024, tanto em sua redação original quanto na redação conferida pela Lei nº 15.076/2024. O dispositivo impunha às sociedades seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais a obrigação de destinar parcela mínima de suas reservas técnicas e provisões à aquisição de créditos de carbono ou de cotas de fundos de investimento lastreados nesses ativos.
A ação foi proposta pela Confederação Nacional das Empresas de Seguros Gerais, Previdência Privada e Vida, Saúde Suplementar e Capitalização (CNseg), que sustentou a existência de vícios formais e materiais na norma. Segundo a entidade, a legislação teria invadido matéria sujeita à reserva de lei complementar, além de impor restrições incompatíveis com os princípios da livre iniciativa, da livre concorrência, da proporcionalidade, da razoabilidade, da isonomia, da segurança jurídica e do princípio do poluidor-pagador.
Ao examinar a controvérsia, o relator, ministro Flávio Dino, afastou inicialmente as alegações de inconstitucionalidade formal. O ministro concluiu que a norma não tratava da estrutura do Sistema Financeiro Nacional nem disciplinava aspectos essenciais do regime de previdência complementar, matérias que demandariam lei complementar nos termos dos artigos 192 e 202 da Constituição Federal. Também não identificou irregularidades no processo legislativo, destacando que a Constituição não exige motivação específica para a apresentação de emendas parlamentares e que o trâmite legislativo observou as regras constitucionais aplicáveis.
No mérito, contudo, o relator reconheceu a existência de vícios materiais capazes de invalidar integralmente a disciplina legal. Em seu entendimento, a legislação utilizou como instrumento de financiamento da política climática um grupo de agentes econômicos que não possui relação direta com a emissão de gases de efeito estufa que se pretende combater. O voto destacou que as sociedades seguradoras, entidades abertas de previdência complementar, sociedades de capitalização e resseguradores locais foram escolhidos não por serem responsáveis por danos ambientais relevantes, mas essencialmente por administrarem grandes volumes de recursos financeiros sujeitos à regulação estatal.
Nesse contexto, o ministro entendeu que a norma afrontou o princípio da isonomia ao impor obrigação específica a determinados agentes econômicos sem demonstração de vínculo racional entre o fator de discriminação adotado e a finalidade ambiental pretendida. Na mesma linha, concluiu pela violação ao princípio do poluidor-pagador, uma vez que o ônus de fomentar o mercado de créditos de carbono foi transferido a entidades que não figuram entre as principais emissoras de gases de efeito estufa nem contribuem diretamente para o dano ambiental que a política pública buscava enfrentar.
O relator também considerou que a medida violou os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. Segundo consignado no voto, embora a Constituição permita a imposição de restrições à atividade econômica para a proteção do meio ambiente, não é legítimo eliminar espaços essenciais de autonomia empresarial. Para o ministro, a determinação legal de investimento compulsório em créditos de carbono retirou das entidades atingidas a possibilidade de avaliar, de acordo com suas políticas de investimento e com a natureza de suas obrigações, a conveniência e a adequação da alocação de recursos que garantem reservas técnicas e provisões destinadas à proteção de segurados e participantes.
Outro fundamento relevante para a declaração de inconstitucionalidade foi a ausência de proporcionalidade e razoabilidade da medida. O Supremo entendeu que não ficou demonstrada relação adequada entre o objetivo de redução das emissões de gases de efeito estufa e o mecanismo escolhido pelo legislador, consistente na imposição de investimentos compulsórios a agentes que não exercem atividade diretamente relacionada à geração das emissões combatidas. Além disso, a Corte observou que a medida poderia produzir impactos relevantes sobre a segurança e a gestão prudencial das reservas técnicas dessas instituições.
O Tribunal também atribuiu especial relevância à violação da segurança jurídica. O artigo 56 da Lei nº 15.042/2024 entrou em vigor sem período de adaptação e sem regras de transição, exigindo imediatamente a aquisição dos ativos ambientais. Para o STF, a alteração abrupta do regime de investimentos das entidades reguladas comprometeu a confiança legítima dos agentes econômicos e criou cenário de incerteza incompatível com a estabilidade exigida para a administração de reservas técnicas e provisões.
Em voto-vista, o ministro Cristiano Zanin acompanhou integralmente o relator. O ministro ressaltou que a obrigação de destinar, no mínimo, 0,5% das reservas técnicas e provisões à aquisição de créditos de carbono foi imposta sem vacatio legis e sem qualquer mecanismo gradual de implementação. Também enfatizou que os destinatários da norma não possuem vínculo direto com a atividade poluidora que justificaria a imposição do ônus econômico, circunstância que reforça a incompatibilidade da medida com os princípios da isonomia, do poluidor-pagador, da livre iniciativa e da proporcionalidade.
Com o julgamento, o STF consolidou o entendimento de que políticas públicas voltadas ao financiamento do mercado de carbono e à promoção da agenda climática devem observar limites constitucionais relacionados à liberdade econômica, à igualdade entre agentes econômicos, à proporcionalidade das medidas adotadas e à adequada distribuição dos ônus regulatórios. A decisão afasta a possibilidade de imposição de investimentos compulsórios em créditos de carbono às entidades integrantes do setor securitário e de previdência complementar aberta, preservando sua autonomia na gestão de reservas técnicas e provisões.
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