Tema: SAT dos trabalhadores avulsos – contribuição previdenciária incidente sobre empregados autônomos e administradores.
RE 1073380 – UNIÃO x OLIVEIRA SILVA – TAXI AEREO LTDA – Relator do incidente: Ministro Gilmar Mendes.
STF afasta SAT sobre pagamentos realizados a trabalhadores avulsos antes da EC 20/98 por ausência de lei complementar
O Supremo Tribunal Federal concluiu, por maioria, que é inconstitucional a cobrança da contribuição destinada ao custeio do Seguro de Acidente do Trabalho (SAT/RAT) sobre pagamentos realizados a trabalhadores avulsos, autônomos, administradores e empresários antes da Emenda Constitucional nº 20/1998, por entender que a ampliação da base de incidência da contribuição previdenciária dependia, naquele período, de lei complementar.
O entendimento foi firmado no julgamento dos embargos de divergência em que prevaleceu o voto-vista do ministro Alexandre de Moraes, redator para o acórdão. O Plenário admitiu os embargos de divergência opostos pela União, mas negou-lhes provimento, vencidos os ministros Gilmar Mendes, Flávio Dino, Dias Toffoli e Edson Fachin.
A controvérsia submetida ao STF dizia respeito à possibilidade de incidência da contribuição ao SAT/RAT sobre pagamentos feitos a trabalhadores sem vínculo empregatício em período anterior à alteração promovida pela EC 20/1998. O debate girava em torno da interpretação da redação originária do artigo 195, inciso I, da Constituição Federal e da definição acerca da necessidade de observância da competência residual da União prevista no artigo 195, § 4º, combinado com o artigo 154, inciso I, da Constituição, hipótese que exige instituição mediante lei complementar.
Prevaleceu a compreensão de que, na redação originária da Constituição de 1988, a contribuição previdenciária patronal instituída por lei ordinária estava restrita às hipóteses expressamente previstas no próprio texto constitucional, especialmente às contribuições incidentes sobre folha de salários, faturamento e lucro. Fora dessas hipóteses taxativamente autorizadas, a criação de novas fontes de custeio para a seguridade social dependeria de lei complementar, nos termos da competência residual da União.
No voto condutor, o ministro Alexandre de Moraes destacou que a inclusão de trabalhadores avulsos, autônomos, administradores e empresários na base de incidência da contribuição não poderia ser considerada mero desdobramento da contribuição sobre a folha de salários prevista originalmente no artigo 195 da Constituição. Segundo o ministro, a ampliação promovida pela legislação ordinária representou verdadeira expansão da base de custeio da seguridade social, circunstância que exigiria observância da reserva de lei complementar.
A corrente majoritária também enfatizou a evolução legislativa e jurisprudencial sobre o tema. Foi ressaltado que a Lei Complementar nº 84/1996 foi editada justamente para suprir a exigência constitucional então reconhecida pelo STF, instituindo contribuição incidente sobre remunerações pagas a empresários, autônomos, avulsos e demais pessoas físicas sem vínculo de emprego. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 20/1998 alterou o artigo 195 da Constituição e passou a prever expressamente a incidência de contribuição previdenciária sobre rendimentos pagos ou creditados à pessoa física, ainda que sem vínculo empregatício, reforçando o entendimento de que, antes da emenda, não havia autorização constitucional direta para tal cobrança.
Outro fundamento relevante adotado pela maioria consistiu na impossibilidade de reconhecimento de constitucionalidade superveniente. O Supremo reafirmou que a validade da norma deve ser aferida conforme o parâmetro constitucional vigente à época de sua edição, de modo que a alteração promovida pela EC 20/1998 não teria o condão de convalidar eventual vício de inconstitucionalidade existente nas leis ordinárias anteriores.
Também foi ressaltado que o próprio STF, em precedentes anteriores, havia reconhecido a invalidade da ampliação da contribuição previdenciária por meio de lei ordinária para alcançar trabalhadores sem vínculo empregatício, inclusive em julgamentos como a ADI 1102. O voto vencedor mencionou ainda que o Senado Federal chegou a editar resolução suspendendo a execução de dispositivos legais que incluíam administradores, autônomos e avulsos na base de incidência da contribuição previdenciária.
Ficou vencida a corrente liderada pelo relator, ministro Gilmar Mendes, que entendia pela constitucionalidade da incidência da contribuição ao SAT/RAT sobre remunerações pagas a trabalhadores avulsos antes da EC 20/1998. Para o relator, o precedente firmado no RE 343446 já teria reconhecido a legitimidade da cobrança, assentando que a contribuição destinada ao financiamento do seguro de acidentes do trabalho não representaria nova fonte de custeio da seguridade social, mas mera contribuição específica vinculada ao artigo 7º, inciso XXVIII, da Constituição.
Segundo o relator, o SAT incidiria sobre a própria folha de salários, compreendida como o conjunto das remunerações pagas a empregados e trabalhadores avulsos, sendo desnecessária a observância da competência residual da União e, consequentemente, a edição de lei complementar. O ministro também sustentou que a jurisprudência posterior do Supremo teria consolidado entendimento favorável à constitucionalidade da contribuição sobre trabalhadores avulsos, especialmente a partir do julgamento do agravo regimental no RE 450061.
Os ministros Flávio Dino, Dias Toffoli e Edson Fachin acompanharam essa divergência. O ministro Flávio Dino destacou que existiam precedentes em ambas as direções e sustentou que a contribuição relativa ao SAT possui fundamento constitucional próprio, distinto da discussão mais ampla acerca da folha de salários. Também ressaltou a igualdade de direitos entre trabalhadores empregados e avulsos prevista no artigo 7º, inciso XXXIV, da Constituição como elemento favorável à legitimidade da incidência.
Com o resultado, o Supremo consolidou entendimento no sentido de que a cobrança da contribuição destinada ao SAT/RAT sobre pagamentos realizados a trabalhadores avulsos, autônomos, administradores e empresários, antes da Emenda Constitucional nº 20/1998, era incompatível com a Constituição Federal por ausência de lei complementar apta a instituir nova fonte de custeio da seguridade social.
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