Tema: (In)constitucionalidade da Lei nº 14.784/2023: prorrogação da desoneração da folha de pagamentos e redução da alíquota previdenciária patronal de pequenos municípios sem cumprimento das exigências do art. 14 da LRF e do art. 113 do ADCT.
ADI 7633 – PRESIDENTE DA REPÚBLICA – Relator: Ministro Cristiano Zanin.
Supremo fixa exigência de responsabilidade fiscal para concessão e ampliação de benefícios tributários
O Supremo Tribunal Federal, por maioria, tornou definitiva a medida cautelar anteriormente concedida para reconhecer a inconstitucionalidade dos artigos 1º, 2º, 4º e 5º da Lei nº 14.784/2023, que prorrogavam a desoneração da folha de pagamentos e reduziam a alíquota previdenciária aplicável a pequenos municípios, sem observância das exigências constitucionais e fiscais relativas à estimativa de impacto orçamentário-financeiro. O Plenário, contudo, afastou a pronúncia de nulidade dos dispositivos, preservando os efeitos das relações jurídicas constituídas durante sua vigência.
Ao apreciar o mérito da ação proposta pelo Presidente da República, o STF também fixou tese segundo a qual “o artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o artigo 113 do ADCT devem ser observados no processo legislativo que trate da concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária e para proposições que criem ou alterem despesa obrigatória”.
A controvérsia submetida ao Supremo envolvia a constitucionalidade da prorrogação da desoneração da folha promovida pela Lei nº 14.784/2023, que estendeu até 2027 os benefícios fiscais previstos na Lei nº 12.546/2011 para diversos setores econômicos, além de reduzir para 8% a alíquota previdenciária patronal de municípios de menor porte.
Segundo a petição inicial, os dispositivos impugnados teriam sido aprovados sem estimativa adequada do impacto orçamentário-financeiro e sem indicação de medidas compensatórias suficientes, em afronta ao artigo 113 do ADCT, ao artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e às regras constitucionais de sustentabilidade fiscal reforçadas pela Emenda Constitucional nº 109/2021.
Ao retomar o julgamento em sessão presencial, o ministro Alexandre de Moraes apresentou voto-vista acompanhando integralmente o relator, ministro Cristiano Zanin. Em sua manifestação, destacou que a ação não discutia propriamente a constitucionalidade material da desoneração da folha, mas sim a observância das exigências constitucionais relacionadas ao devido processo legislativo fiscal.
Segundo o ministro Alexandre de Moraes, os dispositivos questionados prorrogaram benefícios tributários e reduziram alíquotas previdenciárias sem indicação da correspondente fonte de receita, promovendo renúncia fiscal sem adequada previsão orçamentária. O ministro ressaltou que a concessão de benefícios tributários representa forma de gasto indireto do Estado, razão pela qual se submete integralmente às exigências do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e do artigo 113 do ADCT.
O voto também enfatizou que o Supremo não estaria criando nova exigência normativa, mas apenas reafirmando a incidência de regras constitucionais já existentes sobre projetos legislativos que concedam ou ampliem incentivos tributários. Nesse contexto, afirmou que a finalidade da decisão seria evitar a aprovação de medidas fiscais sem adequada previsão de impacto financeiro, especialmente em cenários de forte repercussão orçamentária.
Outro ponto relevante do julgamento consistiu na discussão acerca da superveniência da Lei nº 14.973/2024, editada após o ajuizamento da ADI e responsável por instituir regime de transição para a extinção gradual da CPRB, além de prever medidas compensatórias para as renúncias fiscais decorrentes da desoneração.
Apesar da alteração legislativa superveniente, prevaleceu o entendimento de que não houve perda de objeto da ação. O relator e a maioria dos ministros consideraram necessária a fixação de orientação vinculante sobre a observância das regras de responsabilidade fiscal no processo legislativo tributário, justamente para evitar repetição futura de vícios formais semelhantes.
Nesse ponto, ficaram vencidos, na preliminar, os ministros André Mendonça e parcialmente Nunes Marques, que entendiam configurada perda superveniente do objeto diante da edição da Lei nº 14.973/2024 e da substituição do regime originalmente impugnado.
No mérito, o ministro Luiz Fux divergiu da maioria e votou pela improcedência da ação direta. Para o ministro, o Parlamento teria efetivamente considerado os impactos econômicos da desoneração da folha durante a tramitação legislativa, inclusive mediante estudos constantes do Parecer nº 36/2023 da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal. Sustentou ainda que a matéria envolveria escolhas de política fiscal submetidas à deliberação democrática do Congresso Nacional, impondo postura de autocontenção ao Poder Judiciário.
O ministro também ressaltou que a desoneração foi amplamente debatida no âmbito político, inclusive após a derrubada do veto presidencial pelo Congresso, circunstância que, segundo seu entendimento, recomendaria deferência institucional às escolhas do Poder Legislativo em matéria econômica e fiscal.
Por sua vez, os ministros Flávio Dino e André Mendonça acompanharam o relator com ressalvas de fundamentação. Ambos destacaram que o artigo 113 do ADCT exige a apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro, mas não necessariamente a adoção imediata de medidas compensatórias específicas para cada benefício tributário concedido.
Ao final, o Plenário concluiu pela procedência parcial da ação para reconhecer a inconstitucionalidade formal dos dispositivos impugnados, sem pronúncia de nulidade, preservando-se os efeitos pretéritos da desoneração da folha e das reduções previdenciárias concedidas pela Lei nº 14.784/2023.
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