Contribuição ao Incra e insegurança jurídica

5/02/2009 em Imprensa

Fonte: Valor Econômico

Artigo de autoria do Dr. Leonardo Andrade, Sócio V&G.

No ano de 2008, os tribunais superiores tornaram efetiva a aplicação de importantes institutos – criados pelas reformas constitucional do Judiciário promovida em 2004 e pela reforma infraconstitucional realizada de 2006 a 2008 -, como a repercussão geral para a admissibilidade de recursos extraordinários no Supremo Tribunal Federal (STF) e o julgamento de recursos repetitivos. Contudo, malgrado o grande avanço que se espera como resultado da aplicação dos novos institutos, nos conflitos individuais surgem questões particulares não necessariamente tratadas em todos os casos tidos como repetitivos.

É nesse sentido que, sem perder de vista o princípio da celeridade, assim como a missão constitucional dos tribunais superiores de zelar pela uniformidade da aplicação da Constituição Federal e das leis federais no território nacional, urge a necessidade de maior reflexão sobre a aplicação dos institutos da repercussão geral e dos recursos repetitivos. Em especial, destacamos a discussão em torno da exigência da contribuição para o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), iniciada na década de 1990. Após alguns anos de disputa junto à primeira e segunda instâncias da Justiça federal, chegaram os primeiros recursos ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), em meados de 1995. Em doze anos, a jurisprudência daquela corte acolheu seis teses diferentes, ora propugnando pela exigência da contribuição, ora pela impossibilidade de sua cobrança.

Até 2006, entendia o STJ pela exigência da contribuição para o Incra de todas as empresas até o advento da Lei nº 7.787, de 1989, e da Lei nº 8.212, de 1991, quando então teria sido extinta. Era esse o panorama quando uma reviravolta inesperada no entendimento da primeira seção da corte inovou completamente os argumentos da discussão, trazendo à tona a tese de que o gravame teria natureza de contribuição de intervenção no domínio econômico, exigível de todas as empresas, não tendo sido extinta por ambas as leis – entendimento dado no Agravo Regimental no Recurso Especial nº 860.648, do Paraná, relatado pelo ministro Humberto Martins, e que prevaleceu no julgamento do Recurso Especial nº 977.058, do Rio Grande do Sul, afetado à primeira seção do STJ seguindo a norma de recursos repetitivos.

Em suma, ainda que crítica a alternância de posições verificadas nos últimos anos, o que certamente causou imensa insegurança jurídica aos contribuintes e ao próprio fisco, a discussão parece finalmente ter chegado ao seu fim no STJ. Entretanto, ao contrário da expectativa geral, o Supremo mostra sinal de que não analisará a questão, deixando sem resposta inúmeros questionamentos de índole constitucional afetos ao tema. Isso porque, na apreciação da Repercussão Geral em Recurso Extraordinário nº 578.635-8, do Rio Grande do Sul, a maioria dos ministros do Supremo sustentou a inexistência de repercussão geral da matéria, sob o argumento de que “está restrita ao interesse das empresas urbanas eventualmente contribuintes da referida exação”.

Ora, apesar do respeito, sempre recomendável, às deliberações do pleno do Supremo, não se pode olvidar que a apreciação da repercussão geral do tema passou ao largo das questões efetivamente debatidas em torno da exigência da contribuição para o Incra. De fato, há muito a questão relacionada ao segmento de atuação da empresa – se rural ou urbana – deixou de ser o ponto central da discussão em torno da exigência da contribuição ao Incra. Especialmente após o posicionamento do Supremo no Recurso Extraordinário nº 258.615 relatado pelo ministro Maurício Corrêa na segunda turma; no Recurso Extraordinário nº 263.208, relatado por Néri da Silveira também na segunda turma; e no Recurso Extraordinário nº 225.368, relatado por Ilmar Galvão na primeira turma.

O julgamento desses recursos cedeu espaço para outras questões mais relevantes, as quais impactam diretamente na cobrança da exação de toda a sociedade e não apenas das empresas urbanas. Uma delas é a incompetência do STJ para afirmar a natureza jurídica da contribuição para o Incra, colhida diretamente do texto constitucional no artigo 149. Outra questão é o entendimento do Supremo segundo o qual a contribuição ao Incra teria natureza de contribuição de custeio da seguridade social, conforme o inciso I, artigo 195 da Constituição, implicando na necessidade de revisão das posições segundo a qual a mesma seria de intervenção no domínio econômico. Além disso, admitida a natureza de contribuição de intervenção no domínio econômico do adicional de 0,2%, resta reconhecer sua não-recepção pela Constituição de 1988, na medida em que inexiste a vinculação de suas receitas a uma atividade prevista em seus artigos 173 e 174. E, por fim, a Emenda Constitucional nº 33, de 2001, acrescentou o parágrafo 2º ao artigo 149 da Constituição, determinando que a contribuição de intervenção no domínio econômico que adotar a alíquota “ad valorem” somente poderá ter como base de cálculo “o faturamento, a receita bruta ou o valor da operação e, no caso de importação, o valor aduaneiro”, o que implica na revogação da contribuição para o Incra a partir de 12 de dezembro de 2001.

As questões supracitadas, indubitavelmente, têm relevância do ponto de vista econômico, social e jurídico, ultrapassando, outrossim, os interesses subjetivos das causas individuais, na medida em que toda a empresa que contenha folha de pagamento está sujeita ao recolhimento da exação, sem falar nas inúmeras ações ajuizadas questionando a exigência em comento, razão pela qual, com a devida vênia, merece revisão a posição adotada pelo Supremo na análise da repercussão geral do Recurso Extraordinário nº 578.635.

Não se quer aqui negar, como dito inicialmente, a importância da utilização da repercussão geral e das novas normas que disciplinam o julgamento dos recursos repetitivos, mas, como recomenda o adágio “a diferença entre o remédio e o veneno é a dosagem aplicada”, razão pela qual, antes de uma solução definitiva, a questão merece uma reflexão mais aprofundada da que foi realizada até o momento.

Leonardo Augusto Andrade é advogado associado e coordenador da equipe de contencioso tributário do escritório Velloza, Girotto e Lindenbojm Advogados Associados

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